国应对气候变化国家方案

2018-04-12 13:47
国应对气候变化国家方案
国国家发展和改革委员会组织编制
2007 年 6 月印

 

目    录
前言 ................................................2
第一部分 中国气候变化的现状和应对气候变化的努力 ......4
、中国气候变化的观测事实与趋势 ......................4
二、中国温室气体排放现状 ..............................6
三、中国减缓气候变化的努力与成就 ......................7
第二部分 气候变化对中国的影响与挑战 ................. 14
、中国与气候变化相关的基本国情 ..................... 14
二、气候变化对中国的影响 ............................. 14
三、中国应对气候变化面临的挑战 ....................... 19
第三部分 中国应对气候变化的指导思想、原则与标 ..... 23
、指导思想 ......................................... 23
二、原则 ............................................. 23
三、目标 ............................................. 25
第四部分 中国应对气候变化的相关政策和措施 ........... 29
、减缓温室气体排放的重点领域 ....................... 29
二、适应气候变化的重点领域 ........................... 44
三、气候变化相关科技工作 ............................. 49
四、气候变化公众意识 ................................. 50
五、机构和体制建设 ................................... 52
第五部分 中国对若干问题的基本立场及国际合作需求 ..... 54
、中国对气候变化若干问题的基本立场 ................. 54
二、气候变化国际合作需求 ............................. 56
2
前  言
候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。候
变化既是环境问题, 也是发展问题, 但归根到底是发展问题。
《联合国候变化框架公约》 (以下简称 《气候公约》 ) 指出,
历史上和目前全球温室体排放的最大部分源自发达国家,
发展中国家的人均排放仍相对较低,发展中国家在全球排放
中所占的份额将会增加, 以满足其经济和社会发展需要。 《气
候公约》明确提出,各缔约应在公平的基础上,根据他们
共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利
益保护候系统,发达国家缔约方应率先采取行动应对候
变化及其不利影响。 《气候公约》同时也要求所有缔约制
定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家案。
中国作为一个负责任的发展中国家,对气候变化问题给
予了高度重视,成立了国家气候变化对策协调机构,并根据
国家可持续发展战略的要求,采取了一系列与应对候变化
相关的政策和措施,为减缓和适应候变化做出了积极的贡
献。作为履行《气候公约》的一项重要义务,中国政府特制
定《中国应对气候变化国家案》,本案明确了到 2010 年
中国应对候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政
策措施。中国将按照科学发展观的要求,认真落实《国家方
案》中提出的各项任务,努力建设资源节约型、环境友好型
社会,提高减缓与适应气候变化的能力,为保护全球候继
续做出贡献。
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《气候公约》第四条第 7 款规定:“发展中国家缔约方
能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发
达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转
让承诺的有效履行,并将充分考虑到经济和社会发展及消除
贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项” 。
中国愿在发展经济的同时,与国际社会和有关国家积极开展
有效务实的合作,努力实施本案。
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第一部分 中国气候变化的现状和应对气候
变化的努力
近百年来,许多观测资料表明,地球气候正经历一次以
全球变暖为主要特征的显著变化,中国的气候变化趋势与全
球的总趋势基本一致。为应对气候变化,促进可持续发展,
中国政府通过实施调整经济结构、提高能源效率、开发利用
水电和其他可再生能源、加强生态建设以及实行计划生育等
方面的政策和措施,为减缓气候变化做出了显著的贡献。
一、中国气候变化的观测事实与趋势
政府间气候变化门委员会(IPCC)第三次评估报告指
出,近 50 年的全球气候变暖主要是由人类活动大量排放的
二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等温室体的增温效应造成的。
在全球变暖的大背景下,中国近百年的气候也发生了明显变
化。 有关中国候变化的主要观测事实包括: 一是近百年来,
中国年平均气温升高了 0.5~0.8℃, 略高于同期全球增温平
均值,近 50 年变暖尤其明显。从地域分布看,西北、华北
和东北地区气候变暖明显,长江以南地区变暖趋势不显著;
从季节分布看,冬季增温最明显。从 1986 年到 2005 年,中
国连续出现了 20 个全国性暖冬。二是近百年来,中国年均
降水量变化趋势不显著,但区域降水变化波动较大。中国年
平均降水量在 20 世纪 50 年代以后开始逐渐减少, 平均每 10
年减少 2.9 毫米,但 1991 年到 2000 年略有增加。从地域分
布看,华北大部分地区、西北东部和东北地区降水量明显减
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少, 平均每 10 年减少 20~40 毫米, 其中华北地区最为明显;
华南与西南地区降水明显增加,平均每 10 年增加 20~60 毫
米。三是近 50 年来,中国主要极端天气与候事件的频率
和强度出现了明显变化。华北和东北地区干旱趋重,长江中
下游地区和东南地区洪涝加重。 1990 年以来, 多数年份全国
年降水量高于常年,出现南涝北旱的雨型,干旱和洪水灾害
频繁发生。四是近 50 年来,中国沿海海平面年平均上升速
率为 2.5 毫米,略高于全球平均水平。五是中国山地冰川快
速退缩,并有加速趋势。
中国未来的气候变暖趋势将进一步加剧。 中国科学家的
预测结果表明:一是与 2000 年相比,2020 年中国年平均气
温将升高 1.3~2.1℃,2050 年将升高 2.3~3.3℃。全国温
度升高的幅度由南向北递增,西北和东北地区温度上升明
显。预测到 2030 年,西北地区温可能上升 1.9~2.3℃,
西南可能上升 1.6~2.0℃,青藏高原可能上升 2.2~2.6℃。
二是未来 50 年中国年平均降水量将呈增加趋势, 预计到 2020
年,全国年平均降水量将增加 2%~3%,到 2050 年可能增加
5%~7%。其中东南沿海增幅最大。三是未来 100 年中国境内
的极端天气与候事件发生的频率可能性增大, 将对经济社
会发展和人们的生活产生很大影响。四是中国干旱区范围可
能扩大、荒漠化可能性加重。五是中国沿海海平面仍将继续
上升。六是青藏高原和天山冰川将加速退缩,一些小型冰川
将消失。
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二、中国温室气体排放现状
根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》,
1994 年中国温室体排放总量为 40.6 亿吨二氧化碳当量(扣
除碳汇后的净排放量为 36.5 亿吨二氧化碳当量),其中二氧
化碳排放量为 30.7 亿吨,甲烷为 7.3 亿吨二氧化碳当量,
氧化亚氮为 2.6 亿吨二氧化碳当量。据中国有关专家初步估
算,2004 年中国温室气体排放总量约为 61 亿吨二氧化碳当
量(扣除碳汇后的净排放量约为 56 亿吨二氧化碳当量),其
中二氧化碳排放量约为 50.7 亿吨,甲烷约为 7.2 亿吨二氧
化碳当量,氧化亚氮约为 3.3 亿吨二氧化碳当量。从 1994
年到 2004 年, 中国温室气体排放总量的年均增长率约为 4%,
二氧化碳排放量在温室气体排放总量中所占的比重由 1994
年的 76%上升到 2004 年的 83%。
中国温室体历史排放量很低,且人均排放一直低于世
界平均水平。根据世界资源研究所的研究结果, 1950 年中国
化石燃料燃烧二氧化碳排放量为 7900 万吨,仅占当时世界
总排放量的 1.31%;1950~2002 年间中国化石燃料燃烧二氧
化碳累计排放量占世界同期的 9.33%,人均累计二氧化碳排
放量 61.7 吨,居世界第 92 位。根据国际能源机构的统计,
2004 年中国化石燃料燃烧人均二氧化碳排放量为 3.65 吨,
相当于世界平均水平的 87%、经济合作与发展组织国家的
33%。
在经济社会稳步发展的同时,中国单位国内生产总值
(GDP)的二氧化碳排放强度总体呈下降趋势。根据国际能
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源机构的统计数据, 1990 年中国单位 GDP 化石燃料燃烧二氧
化碳排放强度为 5.47kgCO2/美元(2000 年价),2004 年下降
为 2.76kgCO2/美元,下降了 49.5%,而同期世界平均水平只
下降了 12.6%,经济合作与发展组织国家下降了 16.1%。
三、中国减缓气候变化的努力与成就
作为一个负责任的发展中国家,自 1992 年联合国环境
与发展大会以后,中国政府率先组织制定了《中国 21 世纪
议程-中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》,并从国情出
发采取了一系列政策措施,为减缓全球气候变化做出了积极
的贡献。
第一,调整经济结构,推进技术进步,提高能源利用效
率。从 20 世纪 80 年代后期开始,中国政府更加注重经济增
长方式的转变和经济结构的调整,将降低资源和能源消耗、
推进清洁生产、防治工业污染作为中国产业政策的重要组成
部分。通过实施一系列产业政策,加快第三产业发展,调整
第二产业内部结构, 使产业结构发生了显著变化。 1990 年中
国 三 次 产 业 的 产值 构 成为 26.9:41.3:31.8 , 2005 年为
12.6:47.5:39.9,第一产业的比重持续下降,第三产业有了
很大发展,尤其是电信、旅游、金融等行业,尽管第二产业
的比重有所上升,但产业内部结构发生了明显变化,机械、
信息、电子等行业的迅速发展提高了高附加值产品的比重,
这种产业结构的变化带来了较大的节能效益。 1991-2005 年
中国以年均 5.6%的能源消费增长速度支持了国民经济年均
10.2%的增长速度,能源消费弹性系数约为 0.55。
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20 世纪 80 年代以来,中国政府制定了“开发与节约并
重、近期把节约放在优先地位”的方针,确立了节能在能源
发展中的战略地位。 通过实施 《中华人民共和国节约能源法》
及相关法规,制定节能专项规划,制定和实施鼓励节能的技
术、经济、财税和管理政策,制定和实施能源效率标准与标
识,鼓励节能技术的研究、开发、示范与推广,引进和吸收
先进节能技术,建立和推行节能新机制,加强节能重点工程
建设等政策和措施,有效地促进了节能工作的开展。中国万
元 GDP 能耗由 1990 年的 2.68 吨标准煤下降到 2005 年的 1.43
吨标准煤(以 2000 年可比价计算),年均降低 4.1%;工业部
门中高耗能产品的单位能耗也有了明显的下降:2004 年与
1990 年相比,6000 千瓦及以上火电机组供电煤耗由每千瓦
时 427 克标准煤下降到 376 克标准煤,重点企业吨钢可比能
耗由 997 千克标准煤下降到 702 千克标准煤,大中型企业的
水泥综合能耗由每吨 201 千克标准煤下降到 157 千克标准
煤。按环比法计算,1991~2005 年的 15 年间,通过经济结
构调整和提高能源利用效率,中国累计节约和少用能源约 8
亿吨标准煤。如按照中国 1994 年每吨标准煤排放二氧化碳
2.277 吨计算,相当于减少约 18 亿吨的二氧化碳排放。
第二,发展低碳能源和可再生能源,改善能源结构。通
过国家政策引导和资金投入,加强了水能、核能、石油、天
然和煤层的开发和利用,支持在农村、边远地区和条件
适宜地区开发利用生物质能、太阳能、地热、风能等新型可
再生能源,使优质清洁能源比重有所提高。在中国一次能源
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消费构成中, 煤炭所占的比重由 1990 年的 76.2%下降到 2005
年的 68.9%,而石油、天然气、水电所占的比重分别由 1990
年的 16.6%、2.1%和 5.1%,上升到 2005 年的 21.0%、2.9%
和 7.2%。
到 2005 年底,中国的水电装机容量已经达到 1.17 亿千
瓦, 占全国发电装机容量的 23%, 年发电量为 4010 亿千瓦时,
占总发电量的 16.2%; 户用沼气池已达到 1700 多万口, 年产
沼约 65 亿立方米,建成大中型沼气工程 1500 多处,年产
沼约 15 亿立方米;生物质发电装机容量约为 200 万千瓦,
其中蔗渣发电约 170 万千瓦、垃圾发电约 20 万千瓦;以粮
食为原料的生物燃料乙醇年生产能力约 102 万吨;已建成并
网风电场 60 多个,总装机容量为 126 万千瓦,在偏远地区
还有约 20 万台、总容量约 4 万千瓦的小型独立运行风力发
电机;光伏发电的总容量约为 7 万千瓦,主要为偏远地区居
民供电;在用太阳能热水器的总集热面积达 8500 万平方米。
2005 年中国可再生能源利用量已经达到 1.66 亿吨标准煤(包
括大水电),占能源消费总量的 7.5%左右,相当于减排 3.8
亿吨二氧化碳。
第三,大力开展植树造林,加强生态建设和保护。改革
开放以来,随着中国重点林业生态工程的实施,植树造林取
得了巨大成绩,据第六次全国森林资源清查,中国人工造林
保存面积达到 0.54 亿公顷,蓄积量 15.05 亿立方米,人工
林面积居世界第一。全国森林面积达到 17491 万公顷,森林
覆盖率从 20 世纪 90 年代初期的 13.92%增加到 2005 年的
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18.21%。除植树造林以外,中国还积极实施天然林保护、退
耕还林还草、草原建设和管理、自然保护区建设等生态建设
与保护政策,进一步增强了林业作为温室体吸收汇的能
力。与此同时,中国城市绿化工作也得到了较快发展,2005
年中国城市建成区绿化覆盖面积达到 106 万公顷,绿化覆盖
率为 33%,城市人均公共绿地 7.9 平方米,这部分绿地对吸
收大气二氧化碳也起到了一定的作用。据专家估算,1980~
2005 年中国造林活动累计净吸收约 30.6 亿吨二氧化碳,森
林管理累计净吸收 16.2 亿吨二氧化碳,减少毁林排放 4.3
亿吨二氧化碳。
第四,实施计划生育,有效控制人口增长。自 20 世纪
70 年代以来,中国政府一直把实行计划生育作为基本国策,
使人口增长过快的势头得到有效控制。根据联合国的资料,
中国的生育率不仅明显低于其他发展中国家,也低于世界平
均水平。2005 年中国人口出生率为 12.40‰,自然增长率为
5.89‰,分别比 1990 年低了 8.66 和 8.50 个千分点,进入
世界低生育水平国家行列。中国在经济不发达的情况下,用
较短的时间实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增
长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变,走完了一些发
达国家数十年乃至上百年才走完的路。通过计划生育,到
2005 年中国累计少出生 3 亿多人口, 按照国际能源机构统计
的全球人均排放水平估算,仅 2005 年一年就相当于减少二
氧化碳排放约 13 亿吨,这是中国对缓解世界人口增长和控
制温室气体排放做出的重大贡献。
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第五,加强了应对候变化相关法律、法规和政策措施
的制定。针对近几年出现的新问题,中国政府提出了树立科
学发展观和构建和谐社会的重大战略思想,加快建设资源节
约型、环境友好型社会,进一步强化了一系列与应对气候变
化相关的政策措施。 2004 年国务院通过了 《能源中长期发展
规划纲要(2004-2020)》(草案)。2004 年国家发展和改革委
员会发布了中国第一个《节能中长期专项规划》。2005 年 2
月,全国人大审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》,
明确了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和
义务,提出了包括总量目标制度、发电并网制度、价格管理
制度、费用分摊制度、专项资金制度、税收优惠制度等一系
列政策和措施。 2005 年 8 月,国务院下发了 《关于做好建设
节约型社会近期重点工作的通知》和《关于加快发展循环经
济的若干意见》。 2005 年 12 月,国务院发布了 《关于发布实
施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《关于落实科
学发展观加强环境保护的决定》。2006 年 8 月,国务院发布
了《关于加强节能工作的决定》。这些政策性文件为进一步
增强中国应对气候变化的能力提供了政策和法律保障。
第六,进一步完善了相关体制和机构建设。中国政府成
立了共有 17 个部门组成的国家气候变化对策协调机构,在
研究、制定和协调有关候变化的政策等领域开展了多方面
的工作,为中央政府各部门和地方政府应对候变化问题提
供了指导。为切实履行中国政府对《气候公约》的承诺,从
2001 年开始, 国家气候变化对策协调机构组织了 《中华人民
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共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作, 并于 2004
年底向《候公约》第十次缔约方大会正式提交了该报告。
近年来中国政府还不断加强了与应对气候变化紧密相关的
能源综合管理,成立了国家能源领导小组及其办公室,进一
步强化了对能源工作的领导。为规范和推动清洁发展机制项
目在中国的有序开展,2005 年 10 月中国政府有关部门颁布
了经修订后的《清洁发展机制项目运行管理办法》。
第七,高度重视气候变化研究及能力建设。中国政府重
视并不断提高气候变化相关科研支撑能力,组织实施了国家
重大科技项目“全球气候变化预测、影响和对策研究” 、 “全
球气候变化与环境政策研究”等,开展了国家攀登计划和国
家重点基础研究发展计划项目“中国重大气候和天气灾害形
成机理与预测理论研究” 、 “中国陆地生态系统碳循环及其驱
动机制研究”等研究工作,完成了“中国陆地和近海生态系
统碳收支研究”等知识创新工程重大项目,开展了“中国气
候与海平面变化及其趋势和影响的研究”等重大项目研究,
并组织编写了《气候变化国家评估报告》,为国家制定应对
全球气候变化政策和参加 《候公约》 谈判提供了科学依据。
中国政府有关部门还开展了一些有关清洁发展机制能力建
设的国际合作项目。
第八,加大候变化教育与宣传力度。中国政府一直重
视环境与候变化领域的教育、宣传与公众意识的提高。在
《中国 21 世纪初可持续发展行动纲要》中明确提出:积极
发展各级各类教育,提高全民可持续发展意识;强化人力资
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源开发,提高公众参与可持续发展的科学文化素质。 近年来,
中国加大了气候变化问题的宣传和教育力度,开展了多种形
式的有关候变化的知识讲座和报告会,举办了多期中央及
省级决策者气候变化培训班, 召开了 “气候变化与生态环境”
等大型研讨会,开通了全方位提供候变化信息的中英文双
语政府网站《中国气候变化信息网》等,并取得了较好的效
果。
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第二部分 气候变化对中国的影响与挑战
受认识水平和分析工具的限制,目前世界各国对气候变
化影响的评价尚存在较大的不确定性。现有研究表明,气候
变化已经对中国产生了一定的影响,造成了沿海海平面上
升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等,而且未来将继
续对中国自然生态系统和经济社会系统产生重要影响。与此
同时,中国还是一个人口众多、经济发展水平较低、能源结
构以煤为主、应对候变化能力相对较弱的发展中国家,随
着城镇化、工业化进程的不断加快以及居民用能水平的不断
提高,中国在应对气候变化方面面临严峻的挑战。
一、中国与气候变化相关的基本国情
一)气候条件差,自然灾害较重。
中国候条件相对较差。中国主要属于大陆型季风气
候,与北美和西欧相比,中国大部分地区的温季节变化幅
度要比同纬度地区相对剧烈,很多地方冬冷夏热,夏季全国
普遍高温,为了维持比较适宜的室内温度,需要消耗更多的
能源。中国降水时空分布不均,多分布在夏季,且地区分布
不均衡,年降水量从东南沿海向西北内陆递减。中国气象灾
害频发,其灾域之广、 灾种之多、 灾情之重、 受灾人口之众,
在世界上都是少见的。
二)生态环境脆弱。
中国是一个生态环境比较脆弱的国家。 2005 年全国森林
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面积 1.75 亿公顷,森林覆盖率仅为 18.21%。2005 年中国草
地面积 4.0 亿公顷,其中大多是高寒草原和荒漠草原,北方
温带草地受干旱、生态环境恶化等影响,正面临退化和沙化
的危机。2005 年中国土地荒漠化面积约为 263 万平方公里,
已经占到整个国土面积的 27.4%。中国大陆海岸线长达 1.8
万多公里,濒邻的自然海域面积约 473 万平方公里,面积在
500 平方米以上的海岛有 6500 多个, 易受海平面上升带来的
不利影响。
三)能源结构以煤为主。
中国的一次能源结构以煤为主。 2005 年中国的一次能源
生产量为 20.61 亿吨标准煤,其中原煤所占的比重高达
76.4%;2005 年中国一次能源消费量为 22.33 亿吨标准煤,
其中煤炭所占的比重为 68.9%,石油为 21.0%,天然气、水
电、核电、风能、太阳能等所占比重为 10.1%,而在同年全
球一次能源消费构成中,煤炭只占 27.8%,石油 36.4%,天
然气、水电、核电等占 35.8%。由于煤炭消费比重较大,造
成中国能源消费的二氧化碳排放强度也相对较高。
四)人口众多。
中国是世界上人口最多的国家。 2005 年底中国大陆人口
(不包括香港、澳门、台湾)达到 13.1 亿,约占世界人口总
数的 20.4%;中国城镇化水平比较低,约有 7.5 亿的庞大人
口生活在农村,2005 年城镇人口占全国总人口的比例只有
43.0%,低于世界平均水平;庞大的人口基数,也使中国面
临巨大的劳动力就业压力,每年有 1000 万以上新增城镇劳
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动力需要就业,同时随着城镇化进程的推进,目前每年约有
上千万的农村劳动力向城镇转移。由于人口数量巨大,中国
的人均能源消费水平仍处于比较低的水平, 2005 年中国人均
商品能源消费量约 1.7 吨标准煤, 只有世界平均水平的 2/3,
远低于发达国家的平均水平。
五)经济发展水平较低。
中国目前的经济发展水平仍较低。 2005 年中国人均 GDP
约为 1714 美元(按当年汇率计算,下同),仅为世界人均水
平的 1/4 左右; 中国地区之间的经济发展水平差距较大, 2005
年东部地区的人均 GDP 约为 2877 美元, 而西部地区只有 1136
美元左右,仅为东部地区人均 GDP 的 39.5%;中国城乡居民
之间的收入差距也比较大, 2005 年城镇居民人均可支配收入
为 1281 美元,而农村居民人均纯收入只有 397 美元,仅为
城镇居民收入水平的 31.0%;中国的脱贫问题还未解决,截
至 2005 年底,中国农村尚有 2365 万人均年纯收入低于 683
元人民币的贫困人口。
二、气候变化对中国的影响
一)对农牧业的影响。
候变化已经对中国的农牧业产生了一定的影响,主要
表现为自 20 世纪 80 年代以来, 中国的春季物候期提前了 2~
4 天。未来气候变化对中国农牧业的影响主要表现在:一是
农业生产的不稳定性增加,如果不采取适应性措施,小麦、
水稻和玉米三大作物均以减产为主。二是农业生产布局和结
构将出现变动,种植制度和作物品种将发生改变。三是农业
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生产条件发生变化,农业成本和投资需求将大幅度增加。四
是潜在荒漠化趋势增大,草原面积减少。气候变暖后,草原
区干旱出现的几率增大,持续时间加长,土壤肥力进一步降
低,初级生产力下降。五是气候变暖对畜牧业也将产生一定
的影响,某些家畜疾病的发病率可能提高。
二)对森林和其他生态系统的影响。
候变化已经对中国的森林和其他生态系统产生了一
定的影响, 主要表现为近 50 年中国西北冰川面积减少了 21%,
西藏冻土最大减薄了 4~5 米。未来候变化将对中国森林
和其他生态系统产生不同程度的影响:一是森林类型的分布
北移。从南向北分布的各种类型森林向北推进,山地森林垂
直带谱向上移动,主要造林树种将北移和上移,一些珍稀树
种分布区可能缩小。二是森林生产力和产量呈现不同程度的
增加。 森林生产力在热带、 亚热带地区将增加 1%~2%, 暖温
带增加 2%左右,温带增加 5%~6%, 寒温带增加 10%左右。 三
是森林火灾及病虫害发生的频率和强度可能增高。四是内陆
湖泊和湿地加速萎缩。少数依赖冰川融水补给的高山、高原
湖泊最终将缩小。 五是冰川与冻土面积将加速减少。到 2050
年,预计西部冰川面积将减少 27%左右,青藏高原多年冻土
空间分布格局将发生较大变化。六是积雪量可能出现较大幅
度减少,且年际变率显著增大。七是将对物种多样性造成威
胁,可能对大熊猫、滇金丝猴、藏羚羊和秃杉等产生较大影
响。
三)对水资源的影响。
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候变化已经引起了中国水资源分布的变化,主要表现
为近 40 年来中国海河、淮河、黄河、松花江、长江、珠江
等六大江河的实测径流量多呈下降趋势,北方干旱、南方洪
涝等极端水文事件频繁发生。中国水资源对候变化最脆弱
的地区为海河、滦河流域,其次为淮河、黄河流域,而整个
内陆河地区由于干旱少雨非常脆弱。未来气候变化将对中国
水资源产生较大的影响:一是未来 50~100 年,全国多年平
均径流量在北方的宁夏、甘肃等部分省(区)可能明显减少,
在南方的湖北、湖南等部分省份可能显著增加,这表明气候
变化将可能增加中国洪涝和干旱灾害发生的几率。二是未来
50~100 年,中国北方地区水资源短缺形势不容乐观,特别
是宁夏、甘肃等省(区)的人均水资源短缺矛盾可能加剧。三
是在水资源可持续开发利用的情况下,未来 50~100 年,全
国大部分省份水资源供需基本平衡,但内蒙古、新疆、 甘肃、
宁夏等省(区)水资源供需矛盾可能进一步加大。
四)对海岸带的影响。
候变化已经对中国海岸带环境和生态系统产生了一
定的影响,主要表现为近 50 年来中国沿海海平面上升有加
速趋势,并造成海岸侵蚀和海水入侵,使珊瑚礁生态系统发
生退化。未来气候变化将对中国的海平面及海岸带生态系统
产生较大的影响:一是中国沿岸海平面仍将继续上升。二是
发生台风和风暴潮等自然灾害的几率增大,造成海岸侵蚀及
致灾程度加重。三是滨海湿地、红树林和珊瑚礁等典型生态
系统损害程度也将加大。
19
五)对其他领域的影响。
候变化可能引起热浪频率和强度的增加,由极端高温
事件引起的死亡人数和严重疾病将增加。 候变化可能增加
疾病的发生和传播机会,增加心血管病、疟疾、登革热和中
暑等疾病发生的程度和范围,危害人类健康。同时,候变
化伴随的极端天候事件及其引发的气象灾害的增多,对
大中型工程项目建设的影响加大, 候变化也可能对自然和
人文旅游资源、对某些区域的旅游安全等产生重大影响。另
外由于全球变暖,也将加剧空调制冷电力消费的增长趋势,
对保障电力供应带来更大的压力。
三、中国应对气候变化面临的挑战
一)对中国现有发展模式提出了重大的挑战。
自然资源是国民经济发展的基础,资源的丰度和组合状
况,在很大程度上决定着一个国家的产业结构和经济优势。
中国人口基数大,发展水平低,人均资源短缺是制约中国经
济发展的长期因素。世界各国的发展历史和趋势表明,人均
二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相
关关系。在目前的技术水平下,达到工业化国家的发展水平
意味着人均能源消费和二氧化碳排放必然达到较高的水平,
世界上目前尚没有既有较高的人均 GDP 水平又能保持很低人
均能源消费量的先例。未来随着中国经济的发展,能源消费
和二氧化碳排放量必然还要持续增长,减缓温室气体排放将
使中国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。
20
二)对中国以煤为主的能源结构提出了巨大的挑战。
中国是世界上少数几个以煤为主的国家,在 2005 年全
球一次能源消费构成中, 煤炭仅占 27.8%, 而中国高达 68.9%。
与石油、天然气等燃料相比,单位热量燃煤引起的二氧化碳
排放比使用石油、天然分别高出约 36%和 61%。由于调整
能源结构在一定程度上受到资源结构的制约,提高能源利用
效率又面临着技术和资金上的障碍,以煤为主的能源资源和
消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改
变,使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其
他国家面临更大的困难。
三)对中国能源技术自主创新提出了严峻的挑战。
中国能源生产和利用技术落后是造成能源效率较低和
温室气体排放强度较高的一个主要原因。一方面,中国目前
的能源开采、供应与转换、输配技术、工业生产技术和其他
能源终端使用技术与发达国家相比均有较大差距;另一方
面,中国重点行业落后工艺所占比重仍然较高,如大型钢铁
联合企业吨综合能耗与小型企业相差 200 千克标准煤左
右,大中型合成氨吨产品综合能耗与小型企业相差 300 千克
标准煤左右。先进技术的严重缺乏与落后工艺技术的大量并
存,使中国的能源效率比国际先进水平约低 10 个百分点,
高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出 40%左右。应对气
候变化的挑战,最终要依靠科技。中国目前正在进行的大规
模能源、交通、建筑等基础设施建设,如果不能及时获得先
进的、有益于减缓温室气体排放的技术,则这些设施的高排
21
放特征就会在未来几十年内存在,这对中国应对气候变化,
减少温室体排放提出了严峻挑战。
四)对中国森林资源保护和发展提出了诸多挑战。
中国应对候变化,一方面需要强化对森林和湿地的保
护工作,提高森林适应气候变化的能力,另一方面也需要进
一步加强植树造林和湿地恢复工作,提高森林碳吸收汇的能
力。中国森林资源总量不足,远远不能满足国民经济和社会
发展的需求,随着工业化、城镇化进程的加快,保护林地、
湿地的任务加重,压力加大。中国生态环境脆弱,干旱、荒
漠化、水流失、湿地退化等仍相当严重,现有可供植树造
林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然条件较差的地
区,给植树造林和生态恢复带来巨大的挑战。
五)对中国农业领域适应气候变化提出了长期的挑
战。
中国不仅是世界上农业气象灾害多发地区,各类自然灾
害连年不断,农业生产始终处于不稳定状态,而且也是一个
人均耕地资源占有少、农业经济不发达、适应能力非常有限
的国家。如何在气候变化的情况下,合理调整农业生产布局
和结构,改善农业生产条件,有效减少病虫害的流行和杂草
蔓延,降低生产成本,防止潜在荒漠化增大趋势,确保中国
农业生产持续稳定发展,对中国农业领域提高气候变化适应
能力和抵御候灾害能力提出了长期的挑战。
六)对中国水资源开发和保护领域适应气候变化提出
了新的挑战。
22
中国水资源开发和保护领域适应气候变化的目标:一是
促进中国水资源持续开发与利用,二是增强适应能力以减少
水资源系统对气候变化的脆弱性。如何在候变化的情况
下,加强水资源管理,优化水资源配置;加强水利基础设施
建设,确保大江大河、重要城市和重点地区的防洪安全;全
面推进节水型社会建设,保障人民群众的生活用水,确保经
济社会的正常运行;发挥好河流功能的同时,切实保护好河
流生态系统,对中国水资源开发和保护领域提高气候变化适
应能力提出了长期的挑战。
七)对中国沿海地区应对气候变化的能力提出了现实
的挑战。
沿海是中国人口稠密、经济活动最为活跃的地区,中国
沿海地区大多地势低平,极易遭受因海平面上升带来的各种
海洋灾害威胁。目前中国海洋环境监视监测能力明显不足,
应对海洋灾害的预警能力和应急响应能力已不能满足应对
候变化的需求,沿岸防潮工程建设标准较低,抵抗海洋灾
害的能力较弱。未来中国沿海由于海平面上升引起的海岸侵
蚀、海水入侵、壤盐渍化、河口海水倒灌等问题,对中国
沿海地区应对气候变化提出了现实的挑战。
23
第三部分 中国应对气候变化的指导思想、
原则与目标
中国经济社会发展正处在重要战略机遇期。 中国将落实
节约资源和保护环境的基本国策,发展循环经济,保护生态
环境,加快建设资源节约型、 环境友好型社会, 积极履行 《气
候公约》相应的国际义务,努力控制温室气体排放,增强适
应候变化的能力,促进经济发展与人口、资源、环境相协
调。
一、指导思想
中国应对候变化的指导思想是:全面贯彻落实科学发
展观,推动构建社会主义和谐社会,坚持节约资源和保护环
境的基本国策,以控制温室气体排放、增强可持续发展能力
为目标,以保障经济发展为核心,以节约能源、优化能源结
构、加强生态保护和建设为重点,以科学技术进步为支撑,
不断提高应对气候变化的能力,为保护全球候做出新的贡
献。
二、原则
中国应对候变化要坚持以下原:
──在可持续发展框架下应对气候变化的原则。 这既是
国际社会达成的重要共识,也是各缔约应对气候变化的基
本选择。中国政府早在 1994 年就制定和发布了可持续发展
24
战略——《中国 21 世纪议程—中国 21 世纪人口、环境与发
展白皮书》, 并于 1996 年首次将可持续发展作为经济社会发
展的重要指导方针和战略目标,2003 年中国政府又制定了
《中国 21 世纪初可持续发展行动纲要》 。中国将继续根据国
家可持续发展战略,积极应对气候变化问题。
── 遵循 《气候公约》 规定的 “共同但有区别的责任”
原则。根据这一原则,发达国家应带头减少温室气体排放,
并向发展中国家提供资金和技术支持;发展经济、消除贫困
是发展中国家压倒一切的首要任务,发展中国家履行公约义
务的程度取决于发达国家在这些基本的承诺方面能否得到
切实有效的执行。
── 减缓与适应并重的原则。减缓和适应气候变化是
应对气候变化挑战的两个有机组成部分。对于广大发展中国
家来说,减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战,而适
应候变化则是一项现实、紧迫的任务。中国将继续强化能
源节约和结构优化的政策导向,努力控制温室气体排放,并
结合生态保护重点工程以及防灾、减灾等重大基础工程建
设,切实提高适应气候变化的能力。
── 将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合
的原则。积极适应候变化、努力减缓温室体排放涉及到
经济社会的许多领域,只有将应对候变化的政策与其他相
关政策有机结合起来,才能使这些政策更加有效。中国将继
续把节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设、促进
农业综合生产能力的提高等政策措施作为应对气候变化政
25
策的重要组成部分,并将减缓和适应候变化的政策措施纳
入到国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进。
── 依靠科技进步和科技创新的原则。科技进步和科
技创新是减缓温室气体排放,提高候变化适应能力的有效
途径。中国将充分发挥科技进步在减缓和适应气候变化中的
先导性和基础性作用,大力发展新能源、可再生能源技术和
节能新技术,促进碳吸收技术和各种适应性技术的发展,加
快科技创新和技术引进步伐,为应对气候变化、增强可持续
发展能力提供强有力的科技支撑。
── 积极参与、广泛合作的原则。全球候变化是国
际社会共同面临的重大挑战,尽管各国对气候变化的认识和
应对手段尚有不同看法,但通过合作和对话、共同应对气候
变化带来的挑战是基本共识。中国将积极参与《气候公约》
谈判和政府间气候变化门委员会的相关活动, 进一步加强
候变化领域的国际合作,积极推进在清洁发展机制、技术
转让等方面的合作, 与国际社会一道共同应对气候变化带来
的挑战。
三、标
中国应对候变化的总体目标是:控制温室体排放取
得明显成效,适应候变化的能力不断增强,候变化相关
的科技与研究水平取得新的进展,公众的气候变化意识得到
较大提高,气候变化领域的机构和体制建设得到进一步加
强。根据上述总体目标,到 2010 年,中国将努力实现以下
26
主要目标:
一)控制温室气体排放。
── 通过加快转变经济增长方式,强化能源节约和高
效利用的政策导向,加大依法实施节能管理的力度,加快节
能技术开发、示范和推广,充分发挥以市场为基础的节能新
机制,提高全社会的节能意识,加快建设资源节约型社会,
努力减缓温室气体排放。到 2010 年,实现单位国内生产总
值能源消耗比 2005 年降低 20%左右,相应减缓二氧化碳排放。
── 通过大力发展可再生能源,积极推进核电建设,加
快煤层气开发利用等措施,优化能源消费结构。到 2010 年,
力争使可再生能源开发利用总量(包括大水电)在一次能源
供应结构中的比重提高到 10%左右。煤层气抽采量达到 100
亿立方米。
── 通过强化冶金、建材、化工等产业政策,发展循
环经济,提高资源利用率,加强氧化亚氮排放治理等措施,
控制工业生产过程的温室气体排放。到 2010 年,力争使工
业生产过程的氧化亚氮排放稳定在 2005 年的水平上。
── 通过继续推广低排放的高产水稻品种和半旱式栽
培技术,采用科学灌溉技术,研究开发优良反刍动物品种技
术和规模化饲养管理技术,加强对动物粪便、废水和固体废
弃物的管理,加大沼气利用力度等措施,努力控制甲烷排放
增长速度。
── 通过继续实施植树造林、退耕还林还草、天然林
资源保护、农田基本建设等政策措施和重点工程建设,到
27
2010 年,努力实现森林覆盖率达到 20%,力争实现碳汇数量
比 2005 年增加约 0.5 亿吨二氧化碳。
二)增强适应气候变化能力。
── 通过加强农田基本建设、调整种植制度、选育抗
逆品种、开发生物技术等适应性措施,到 2010 年,力争新
增改良草地 2400 万公顷,治理退化、沙化和碱化草地 5200
万公顷,力争将农业灌溉用水有效利用系数提高到 0.5。
── 通过加强天然林资源保护和自然保护区的监管,
继续开展生态保护重点工程建设,建立重要生态功能区,促
进自然生态恢复等措施,到 2010 年,力争实现 90%左右的典
型森林生态系统和国家重点野生动植物得到有效保护,自然
保护区面积占国土总面积的比重达到 16%左右,治理荒漠化
土地面积 2200 万公顷。
── 通过合理开发和优化配置水资源、完善农田水利
基本建设新机制和推行节水等措施,到 2010 年,力争减少
水资源系统对气候变化的脆弱性,基本建成大江大河防洪工
程体系,提高农田抗旱标准。
── 通过加强对海平面变化趋势的科学监测以及对海
洋和海岸带生态系统的监管,合理利用海岸线,保护滨海湿
地,建设沿海防护林体系,不断加强红树林的保护、恢复、
营造和管理能力的建设等措施,到 2010 年左右,力争实现
全面恢复和营造红树林区,沿海地区抵御海洋灾害的能力得
到明显提高,最大限度地减少海平面上升造成的社会影响和
经济损失。
28
三)加强科学研究与技术开发。
── 通过加强候变化领域的基础研究,进一步开发
和完善研究分析方法,加大对相关专业与管理人才的培养等
措施,到 2010 年,力争使气候变化研究部分领域达到国际
先进水平,为有效制定应对气候变化战略和政策,积极参与
应对气候变化国际合作提供科学依据。
── 通过加强自主创新能力,积极推进国际合作与技
术转让等措施,到 2010 年,力争在能源开发、节能和清洁
能源技术等方面取得进展,农业、林业等适应技术水平得到
提高,为有效应对气候变化提供有力的科技支撑。
四)提高公众意识与管理水平。
── 通过利用现代信息传播技术,加强候变化方面
的宣传、教育和培训,鼓励公众参与等措施,到 2010 年,
力争基本普及气候变化方面的相关知识,提高全社会的意
识,为有效应对候变化创造良好的社会氛围。
── 通过进一步完善多部门参与的决策协调机制,建
立企业、公众广泛参与应对气候变化的行动机制等措施,到
2010 年, 建立并形成与未来应对气候变化工作相适应的、高
效的组织机构和管理体系。
29
第四部分 中国应对气候变化的相关政策和措施
按照全面贯彻落实科学发展观的要求,把应对气候变化
与实施可持续发展战略、加快建设资源节约型、环境友好型
社会和创新型国家结合起来,纳入国民经济和社会发展总体
规划和地区规划;一方面抓减缓温室气体排放,一方面抓提
高适应气候变化的能力。中国将采取一系列法律、经济、行
政及技术等手段,大力节约能源,优化能源结构,改善生态
环境,提高适应能力,加强科技开发和研究能力,提高公众
的气候变化意识,完善气候变化管理机制,努力实现本方案
提出的目标与任务。
一、减缓温室气体排放的重点领域
一)能源生产和转换。
1. 制定和实施相关法律法规。
大力加强能源立法工作,建立健全能源法律体系,促进
中国能源发展战略的实施,确立能源中长期规划的法律地
位,促进能源结构的优化,减缓由能源生产和转换过程产生
的温室气体排放。采取的主要措施包括:
── 加快制定和修改有利于减缓温室气体排放的相关
法规。根据中国今后经济社会可持续发展对构筑稳定、 经济、
清洁、安全能源供应与服务体系的要求,尽快制定和颁布实
施《中华人民共和国能源法》,并根据该法的原则和精神,
对《中华人民共和国煤炭法》 、 《中华人民共和国电力法》等
30
法律法规进行相应修订,进一步强化清洁、低碳能源开发和
利用的鼓励政策。
── 加强能源战略规划研究与制定。研究提出国家中
长期能源战略,并尽快制定和完善中国能源的总体规划以及
煤炭、电力、油气、核电、可再生能源、石油储备等专项规
划,提高中国能源的可持续供应能力。
── 全面落实《中华人民共和国可再生能源法》。制定
相关配套法规和政策,制定国家和地可再生能源发展专项
规划,明确发展目标,将可再生能源发展作为建设资源节约
型和环境友好型社会的考核指标,并通过法律等途径引导和
激励国内外各类经济主体参与开发利用可再生能源,促进能
源的清洁发展。
2.加强制度创新和机制建设。
── 加快推进中国能源体制改革。着力推进能源管理
体制改革, 依靠市场机制和政府推动, 进一步优化能源结构;
积极稳妥地推进能源价格改革,逐步形成能够反映资源稀缺
程度、市场供求关系和污染治理成本的价格形成机制,建立
有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系;深化对
外贸易体制改革,控制高耗能、高污染和资源性产品出口,
形成有利于促进能源结构优质化和清洁化的进出口结构。
── 进一步推动中国可再生能源发展的机制建设。按
照政府引导、政策支持和市场推动相结合的原则,建立稳定
的财政资金投入机制,通过政府投资、政府特许等措施,培
育持续稳定增长的可再生能源市场;改善可再生能源发展的
31
市场环境,国家电网和石油销售企业将按照《中华人民共和
国可再生能源法》的要求收购可再生能源产品。
3.强化能源供应行业的相关政策措施。
── 在保护生态基础上有序开发水电。把发展水电作
为促进中国能源结构向清洁低碳化方向发展的重要措施。在
做好环境保护和移民安置工作的前提下,合理开发和利用丰
富的水力资源,加快水电开发步伐,重点加快西部水电建设,
因地制宜开发小水电资源。通过上述措施,预计 2010 年可
减少二氧化碳排放约 5 亿吨。
── 积极推进核电建设。把核能作为国家能源战略的
重要组成部分,逐步提高核电在中国一次能源供应总量中的
比重,加快经济发达、 电力负荷集中的沿海地区的核电建设;
坚持以我为主、中外合作、引进技术、推进自主化的核电建
设方针,统一技术路线,采用先进技术,实现大型核电机组
建设的自主化和本地化,提高核电产业的整体能力。通过上
述措施,预计 2010 年可减少二氧化碳排放约 0.5 亿吨。
── 加快火力发电的技术进步。优化火电结构,加快
淘汰落后的小火电机组,适当发展以天然气、煤层气为燃料
的小型分散电源;大力发展单机 60 万千瓦及以上超(超)
临界机组、大型联合循环机组等高效、洁净发电技术;发展
热电联产、热电冷联产和热电煤气多联供技术;加强电网建
设,采用先进的输、变、配电技术和设备,降低输、变、配
电损耗。通过上述措施,预计 2010 年可减少二氧化碳排放
约 1.1 亿吨。
32
── 大力发展煤层气产业。将煤层气勘探、开发和矿
井瓦斯利用作为加快煤炭工业调整结构、减少安全生产事
故、提高资源利用率、防止环境污染的重要手段,最大限度
地减少煤炭生产过程中的能源浪费和甲烷排放。主要鼓励政
策包括:对地面抽采项目实行探矿权、采矿权使用费减免政
策,对煤矿瓦斯抽采利用及其他综合利用项目实行税收优惠
政策,煤矿瓦斯发电项目享受《中华人民共和国可再生能源
法》规定的鼓励政策,工业、民用瓦斯销售价格不低于等热
值天然气价格,鼓励在煤矿瓦斯利用领域开展清洁发展机制
项目合作等。通过上述措施,预计 2010 年可减少温室体
排放约 2 亿吨二氧化碳当量。
── 推进生物质能源的发展。以生物质发电、沼气、
生物质固体成型燃料和液体燃料为重点,大力推进生物质能
源的开发和利用。在粮食主产区等生物质能源资源较丰富地
区,建设和改造以秸秆为燃料的发电厂和中小型锅炉。在经
济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂。在规模化
畜禽养殖场、城市生活垃圾处理场等建设沼气工程,合理配
套安装沼发电设施。大力推广沼和农林废弃物化技
术,提高农村地区生活用能的燃气比例,把生物质化技术
作为解决农村和工业生产废弃物环境问题的重要措施。努力
发展生物质固体成型燃料和液体燃料,制定有利于以生物燃
料乙醇为代表的生物质能源开发利用的经济政策和激励措
施,促进生物质能源的规模化生产和使用。通过上述措施,
预计 2010 年可减少温室气体排放约 0.3 亿吨二氧化碳当量。 
33
── 积极扶持风能、太阳能、地热能、海洋能等的开
发和利用。通过大规模的风电开发和建设,促进风电技术进
步和产业发展,实现风电设备国产化,大幅降低成本,尽快
使风电具有市场竞争能力;积极发展太阳能发电和太阳能热
利用,在偏远地区推广户用光伏发电系统或建设小型光伏电
站,在城市推广普及太阳能一体化建筑、太阳能集中供热水
工程,建设太阳能采暖和制冷示范工程,在农村和小城镇推
广户用太阳能热水器、太阳房和太阳灶;积极推进地热能和
海洋能的开发利用,推广满足环境和水资源保护要求的地热
供暖、 供热水和地源热泵技术, 研究开发深层地热发电技术;
在浙江、福建和广东等地发展潮汐发电,研究利用波浪能等
其他海洋能发电技术。通过上述措施,预计 2010 年可减少
二氧化碳排放约 0.6 亿吨。
4.加大先进适用技术开发和推广力度。
大力提高常规能源、新能源和可再生能源开发和利用技
术的自主创新能力,促进能源工业可持续发展,增强应对气
候变化的能力。
── 煤的清洁高效开发和利用技术。重点研究开发煤
炭高效开采技术及配套装备、重型燃气轮机、整体煤化联
合循环(IGCC) 、高参数超(超)临界机组、超临界大型循
环流化床等高效发电技术与装备,开发和应用液化及多联产
技术,大力开发煤液化以及煤化、煤化工等转化技术、以
煤化为基础的多联产系统技术、二氧化碳捕获及利用、封
存技术等。
34
── 油气资源勘探开发利用技术。重点开发复杂断块
与岩性地层油气藏勘探技术,低品位油气资源高效开发技
术,提高采收率技术,深层油气资源勘探开发技术,重点研
究开发深海油气藏勘探技术和稠油油藏提高采收率综合技
术。
── 核电技术。研究并掌握快堆设计及核心技术,相
关核燃料和结构材料技术,突破钠循环等关键技术,积极参
与国际热核聚变实验反应堆的建设和研究。
── 可再生能源技术。重点研究低成本规模化开发利
用技术,开发大型风力发电设备,高性价比太阳光伏电池及
利用技术,太阳能热发电技术,太阳能建筑一体化技术,生
物质能和地热能等开发利用技术。
── 输配电和电网安全技术。重点研究开发大容量远
距离直流输电技术和特高压交流输电技术与装备,间歇式电
源并网及输配技术,电能质量监测与控制技术,大规模互联
电网的安全保障技术,西电东送工程中的重大关键技术,电
网调度自动化技术,高效配电和供电管理信息技术和系统。
二)提高能源效率与节约能源。
1.加快相关法律法规的制定和实施。
── 健全节能法规和标准。修订完善《中华人民共和
国节约能源法》,建立严格的节能管理制度,完善各行为主
体责任,强化政策激励,明确执法主体,加大惩戒力度;抓
紧制定和修订《节约用电管理办法》 、 《节约石油管理办法》 、
《建筑节能管理条例》等配套法规;制定和完善主要工业耗
35
能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准,修订和
完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准,加快制定
建筑物制冷、采暖温度控制标准等。
── 加强节能监督检查。健全强制淘汰高耗能、落后
工艺、技术和设备的制度,依法淘汰落后的耗能过高的用能
产品、 设备; 完善重点耗能产品和新建建筑的市场准入制度,
对达不到最低能效标准的产品,禁止生产、进口和销售,对
不符合建筑节能设计标准的建筑,不准销售和使用;依法加
强对重点用能单位能源利用状况的监督检查,加强对高耗能
行业及政府办公建筑和大型公共建筑等公共设施用能情况
的监督;加强对产品能效标准、建筑节能设计标准和行业设
计规范执行情况的检查。
2.加强制度创新和机制建设。
── 建立节能目标责任和评价考核制度。实施 GDP 能
耗公报制度,完善节能信息发布制度,利用现代信息传播技
术, 及时发布各类能耗信息, 引导地方和企业加强节能工作。
── 推行综合资源规划和电力需求侧管理,将节约量
作为资源纳入总体规划, 引导资源合理配置, 采取有效措施,
提高终端用电效率、优化用电方式,节约电力。
── 大力推动节能产品认证和能效标识管理制度的实
施,运用市场机制,鼓励和引导用户和消费者购买节能型产
品。
── 推行合同能源管理,克服节能新技术推广的市场
障碍,促进节能产业化,为企业实施节能改造提供诊断、设
36
计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。
── 建立节能投资担保机制,促进节能技术服务体系
的发展。
── 推行节能自愿协议,最大限度地调动企业和行业
协会的节能积极性。
3.强化相关政策措施。
── 大力调整产业结构和区域合理布局。推动服务业
加快发展,提高服务业在国民经济中的比重。把区域经济发
展与能源节约、 环境保护、 控制温室气体排放有机结合起来,
根据资源环境承载能力和发展潜力,按照主体功能区划要
求,确定不同区域的功能定位,促进形成各具特色的区域发
展格局。
── 严格执行 《产业结构调整指导目录》。 控制高耗能、
高污染产业规模,降低高耗能、高污染产业比重,鼓励发展
高新技术产业,优先发展对经济增长有重大带动作用的低能
耗的信息产业,制定并实施钢铁、有色、水泥等高耗能行业
发展规划和产业政策,提高行业准入标准,制定并完善国内
紧缺资源及高耗能产品出口的政策。
── 制定节能产品优惠政策。重点是终端用能设备,
包括高效电动机、风机、水泵、变压器、家用电器、照明产
品及建筑节能产品等,对生产或使用目录所列节能产品实行
鼓励政策,并将节能产品纳入政府采购目录,对一些重大节
能工程项目和重大节能技术开发、示范项目给予投资和资金
补助或贷款贴息支持,研究制定发展节能省地型建筑和绿色
37
建筑的经济激励政策。
── 研究鼓励发展节能环保型小排量汽车和加快淘汰
高油耗车辆的财政税收政策。择机实施燃油税改革案,制
定鼓励节能环保型小排量汽车发展的产业政策,制定鼓励节
能环保型小排量汽车消费的政策措施,取消针对节能环保型
小排量汽车的各种限制,引导公众树立节约型汽车消费理
念,大力发展公共交通,提高轨道交通在城市交通中的比例,
研究鼓励混合动力汽车、纯电动汽车的生产和消费政策。
4.强化重点行业的节能技术开发和推广。
── 钢铁工业。焦炉同步配套干熄焦装置,新建高炉
同步配套余压发电装置,积极采用精料入炉、富氧喷煤、铁
水预处理、大型高炉、转炉和超高功率电炉、炉外精炼、连
铸、连轧、控轧、控冷等先进工艺技术和装备。
── 有色金属工业。矿山重点采用大型、高效节能设
备,铜熔炼采用先进的富氧闪速及富氧熔池熔炼工艺,电解
铝采用大型预焙电解槽,铅熔炼采用氧底吹炼铅新工艺及
其他氧气直接炼铅技术,锌冶炼发展新型湿法工艺。
── 石油化工工业。油气开采应用采油系统优化配置、
稠油热采配套节能、注水系统优化运行、二氧化碳回注、油
气密闭集输综合节能和放空天然气回收利用等技术,优化乙
烯生产原料结构,采用先进技术改造乙烯裂解炉,大型合成
氨装置采用先进节能工艺、新型催化剂和高效节能设备,以
天然气为原料的合成氨推广一段炉烟气余热回收技术,以石
油为原料的合成氨加快以天然气替代原料油的改造,中小型
38
合成氨采用节能设备和变压吸附回收技术,采用水煤浆或先
进粉煤化技术替代传统的固定床造气技术,逐步淘汰烧碱
生产石墨阳极隔膜法烧碱,提高离子膜法烧碱比重等措施。
── 建材工业。水泥行业发展新型干法窑外分解技术,
积极推广节能粉磨设备和水泥窑余热发电技术,对现有大中
型回转窑、磨机、烘干机进行节能改造,逐步淘汰机立窑、
湿法窑、干法中空窑及其他落后的水泥生产工艺。利用可燃
废弃物替代矿物燃料,综合利用工业废渣和尾矿。玻璃行业
发展先进的浮法工艺,淘汰落后的垂直引上和平拉工艺,推
广炉窑全保温技术、富氧和全氧燃烧技术等。建筑陶瓷行业
淘汰倒焰窑、 推板窑、 多孔窑等落后窑型, 推广辊道窑技术。
卫生陶瓷生产改变燃料结构,采用洁净体燃料无匣钵烧成
工艺。积极推广应用新型墙体材料以及优质环保节能的绝热
隔音材料、防水材料和密封材料,提高高性能凝土的应用
比重,延长建筑物的寿命。
── 交通运输。加速淘汰高耗能的老旧汽车,加快发
展柴油车、大吨位车和专业车,推广厢式货车,发展集装箱
等专业运输车辆;推动《乘用车燃料消耗量限值》国家标准
的实施,从源头控制高耗油汽车的发展;加快发展电化铁
路,开发交—直—交高效电力机车,推广电化铁路牵引功
率因数补偿技术和其他节电措施,发展机车向客车供电技
术,推广使用客车电源,逐步减少和取消柴油发电车;采用
节油机型,提高载运率、客座率和运输周转能力,提高燃油
效率,降低油耗;通过制定船舶技术标准,加速淘汰老旧船
39
舶;采用新船型和先进动力系统。
── 农业机械。淘汰落后农业机械;采用先进柴油机
节油技术,降低柴油机燃油消耗;推广少耕免耕法、联合作
业等先进的机械化农艺技术;在固定作业场地更多的使用电
动机;开发水能、风能、太阳能等可再生能源在农业机械上
的应用。 通过淘汰落后渔船,提高利用效率, 降低渔业油耗。
── 建筑节能。重点研究开发绿色建筑设计技术,建
筑节能技术与设备,供热系统和空调系统节能技术和设备,
可再生能源装置与建筑一体化应用技术,精致建造和绿色建
筑施工技术与装备,节能建材与绿色建材,建筑节能技术标
准,既有建筑节能改造技术和标准。
── 商业和民用节能。推广高效节能电冰箱、空调器、
电视机、洗衣机、电脑等家用及办公电器,降低待机能耗,
实施能效标准和标识,规范节能产品市场。推广稀土节能灯
等高效荧光灯类产品、高强度体放电灯及电子镇流器,减
少普通白炽灯使用比例,逐步淘汰高压汞灯,实施照明产品
能效标准,提高高效节能荧光灯使用比例。
5. 进一步落实《节能中长期专项规划》提出的十大重
点节能工程。
积极推进燃煤工业锅炉(窑炉)改造、区域热电联产、
余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统
优化、建筑节能、绿色照明、政府机构节能、节能监测和技
术服务体系建设等十大重点节能工程的实施,确保工程实施
的进度和效果,尽快形成稳定的节能能力。通过实施上述十
40
大重点节能工程,预计“十一五”期间可实现节能 2.4 亿吨
标准煤,相当于减排二氧化碳约 5.5 亿吨。
三)工业生产过程。
── 大力发展循环经济, 走新型工业化道路。 按照“减
量化、再利用、资源化”原则和走新型工业化道路的要求,
采取各种有效措施,进一步促进工业领域的清洁生产和循环
经济的发展,加快建设资源节约型、环境友好型社会,在满
足未来经济社会发展对工业产品基本需求的同时,尽可能减
少水泥、石灰、钢铁、电石等产品的使用量,最大限度地减
少这些产品在生产和使用过程中产生的二氧化碳等温室气
体排放。
── 强化钢材节约,限制钢铁产品出口。进一步贯彻
落实《钢铁产业发展政策》,鼓励用可再生材料替代钢材和
废钢材回收,减少钢材使用数量;鼓励采用以废钢为原料的
短流程工艺;组织修订和完善建筑钢材使用设计规范和标
准,在确保安全的情况下,降低钢材使用系数;鼓励研究、
开发和使用高性能、低成本、低消耗的新型材料,以替代钢
材;鼓励钢铁企业生产高强度钢材和耐腐蚀钢材,提高钢材
强度和使用寿命; 取消或降低铁合金、 生铁、 废钢、 钢坯 (锭) 、
钢材等钢铁产品的出口退税,限制这些产品的出口。
── 进一步推广散装水泥、鼓励水泥掺废渣。继续执
行“限制袋装、鼓励和发展散装”的方针,完善对生产企业
销售袋装水泥和使用袋装水泥的单位征收散装水泥专项资
金的政策,继续执行对掺废渣水泥产品实行减免税优惠待遇
41
等政策,进一步推广预拌混凝土、预拌砂浆等措施,保持中
国散装水泥高速发展的势头。
── 大力开展建筑材料节约。进一步推广包括节约建
筑材料的“四节” (节能、节水、节材、节地)建筑,积极
推进新型建筑体系,推广应用高性能、低材耗、可再生循环
利用的建筑材料;大力推广应用高强钢和高性能凝土;积
极开展建筑垃圾与废品的回收和利用;充分利用秸秆等产品
制作植物纤维板;落实严格设计、施工等材料消耗核算制度
的要求,修订相关工程消耗量标准,引导企业推进节材技术
进步。
── 进一步推动己二酸等生产企业开展清洁发展机制
项 目等国 际合作 ,积极 寻求控 制氧 化亚氮 及氢氟 碳化 物
(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫 (SF6)等温室气体排放
所需的资金和技术援助,提高排放控制水平,以减少各种温
室气体的排放。
四)农业。
── 加强法律法规的制定和实施。 逐步建立健全以 《中
华人民共和国农业法》 、 《中华人民共和国草原法》 、 《中华人
民共和国土地管理法》等若干法律为基础的、各种行政法规
相配合的、能够改善农业生产力和增加农业生态系统碳储量
的法律法规体系,加快制定农田、草原保护建设规划,严格
控制在生态环境脆弱的地区开垦土地,不允许以任何借口毁
坏草地和浪费土地。
── 强化高集约化程度地区的生态农业建设。通过实
42
施农业面源污染防治工程,推广化肥、农药合理使用技术,
大力加强耕地质量建设,实施新一轮沃土工程,科学施用化
肥,引导增施有机肥,全面提升地力,减少农田氧化亚氮排
放。
── 进一步加大技术开发和推广利用力度。选育低排
放的高产水稻品种,推广水稻半旱式栽培技术,采用科学灌
溉技术,研究和发展微生物技术等,有效降低稻田甲烷排放
强度;研究开发优良反刍动物品种技术,规模化饲养管理技
术, 降低畜产品的甲烷排放强度; 进一步推广秸秆处理技术,
促进户用沼气技术的发展;开发推广环保型肥料关键技术,
减少农田氧化亚氮排放;大力推广秸秆还田和少(免)耕技
术,增加农田壤碳贮存。
五)林业。
── 加强法律法规的制定和实施。加快林业法律法规
的制定、修订和清理工作。制定天然林保护条例、林木和林
地使用权流转条例等专项法规;加大执法力度,完善执法体
制,加强执法检查, 扩大社会监督, 建立执法动态监督机制。
── 改革和完善现有产业政策。继续完善各级政府造
林绿化目标管理责任制和部门绿化责任制,进一步探索市场
经济条件下全民义务植树的多种形式,制定相关政策推动义
务植树和部门绿化工作的深入发展。通过相关产业政策的调
整,推动植树造林工作的进一步发展,增加森林资源和林业
碳汇。
── 抓好林业重点生态建设工程。继续推进天然林资
43
源保护、退耕还林还草、京津风沙源治理、防护林体系、野
生动植物保护及自然保护区建设等林业重点生态建设工程,
抓好生物质能源林基地建设,通过有效实施上述重点工程,
进一步保护现有森林碳贮存,增加陆地碳贮存和吸收汇。
六)城市废弃物。
── 强化相关法律法规的实施。切实贯彻落实《中华
人民共和国固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境
卫生管理条例》 、 《城市生活垃圾管理办法》等法律法规,使
管理的重点由目前的末端管理过渡到全过程管理,即垃圾的
源头削减、回收利用和最终的无害化处理,最大限度地规范
垃圾产生者和处理者的行为,并把城市生活垃圾处理工作纳
入城市总体规划。
── 进一步完善行业标准。根据新形势要求,制定强
制性垃圾分类和回收标准,提高垃圾的资源综合利用率,从
源头上减少垃圾产生量。严格执行并进一步修订现行的《城
市生活垃圾分类及其评价标准》、《生活垃圾卫生填埋技术
规范》、《生活垃圾填埋无害化评价标准》等行业标准,提
高对填埋场产生的可燃体的收集利用水平,减少垃圾填埋
场的甲烷排放量。
── 加大技术开发和利用的力度。大力研究开发和推
广利用先进的垃圾焚烧技术,提高国产化水平,有效降低成
本, 促进垃圾焚烧技术产业化发展。 研究开发适合中国国情、
规模适宜的垃圾填埋气回收利用技术和堆肥技术,为中小城
市和农村提供亟需的垃圾处理技术。加大对技术研发、示范
44
和推广利用的支持力度,加快垃圾处理和综合利用技术的发
展步伐。
── 发挥产业政策的导向作用。以国家产业政策为导
向,通过实施生活垃圾处理收费制度,推行环卫行业服务性
收费、经济承包责任制和生产事业单位实行企业化管理等措
施,促进垃圾处理体制改革,改善目前分散式的垃圾收集利
用方式,推动垃圾处理的产业化发展。
── 制定促进填埋体回收利用的激励政策。制定激
励政策,鼓励企业建设和使用填埋体收集利用系统。提高
征收垃圾处置费的标准,对垃圾填埋体发电和垃圾焚烧发
电的上网电价给予优惠,对填埋体收集利用项目实行优惠
的增值税税率,并在一定时间内减免所得税。
二、适应气候变化的重点领域
一)农业。
── 继续加强农业基础设施建设。加快实施以节水改
造为中心的大型灌区续建配套,着力搞好田间工程建设,更
新改造老化机电设备,完善灌排体系。继续推进节水灌溉示
范,在粮食主产区进行规模化建设试点,干旱缺水地区积极
发展节水旱作农业,继续建设旱作农业示范区。狠抓小型农
田水利建设,重点建设田间灌排工程、小型灌区、非灌区抗
旱水源工程。加大粮食主产区中低产田盐碱和渍害治理力
度,加快丘陵山区和其他干旱缺水地区雨水集蓄利用工程建
设。
45
── 推进农业结构和种植制度调整。优化农业区域布
局,促进优势农产品向优势产区集中,形成优势农产品产业
带,提高农业生产能力。扩大经济作物和饲料作物的种植,
促进种植业结构向粮食作物、饲料作物和经济作物三元结构
的转变。调整种植制度,发展多熟制,提高复种指数。
── 选育抗逆品种。培育产量潜力高、品质优良、综
合抗性突出和适应性广的优良动植物新品种。改进作物和品
种布局,有计划地培育和选用抗旱、抗涝、抗高温、抗病虫
害等抗逆品种。
── 遏制草地荒漠化加重趋势。建设人工草场,控制
草原的载畜量,恢复草原植被,增加草原覆盖度,防止荒漠
化进一步蔓延。加强农区畜牧业发展,增强畜牧业生产能力。
── 加强新技术的研究和开发。发展包括生物技术在
内的新技术,力争在光合作用、生物固氮、生物技术、病虫
害防治、抗御逆境、设施农业和精准农业等方面取得重大进
展。继续实施“种子工程” 、 “畜禽水产良种工程” ,搞好大
宗农作物、畜禽良种繁育基地建设和扩繁推广。加强农业技
术推广,提高农业应用新技术的能力。
(二)森林和其他自然生态系统。
── 制定和实施与适应候变化相关的法律法规。加
快《中华人民共和国森林法》 、 《中华人民共和国野生动物保
护法》的修订,起草《中华人民共和国自然保护区法》,制
定湿地保护条例等,并在有关法津法规中增加和强化与适应
候变化相关的条款,为提高森林和其他自然生态系统适应
46
候变化能力提供法制化保障。
── 强化对现有森林资源和其他自然生态系统的有效
保护。对天然林禁伐区实施严格保护,使天然林生态系统由
逆向退化向顺向演替转变。实施湿地保护工程,有效减少人
为干扰和破坏,遏制湿地面积下滑趋势。扩大自然保护区面
积,提高自然保护区质量, 建立保护区走廊。加强森林防火,
建立完善的森林火灾预测预报、监测、扑救助、林火阻隔及
火灾评估体系。积极整合现有林业监测资源,建立健全国家
森林资源与生态状况综合监测体系。加强森林病虫害控制,
进一步建立健全森林病虫害监测预警、检疫御灾及防灾减灾
体系,加强综合防治,扩大生物防治。
── 加大技术开发和推广应用力度。研究与开发森林
病虫害防治和森林防火技术,研究选育耐寒、耐旱、抗病虫
害能力强的树种,提高森林植物在候适应和迁移过程中的
竞争和适应能力。开发和利用生物多样性保护和恢复技术,
特别是森林和野生动物类型自然保护区、湿地保护与修复、
濒危野生动植物物种保护等相关技术,降低候变化对生物
多样性的影响。加强森林资源和森林生态系统定位观测与生
态环境监测技术,包括森林环境、荒漠化、野生动植物、湿
地、林火和森林病虫害等监测技术,完善生态环境监测网络
和体系,提高预警和应急能力。
三)水资源。
── 强化水资源管理。坚持人与自然和谐共处的治水
思路,在加强堤防和控制性工程建设的同时,积极退田还湖
47
(河) 、平垸行洪、疏浚河湖,对于生态严重恶化的河流,
采取积极措施予以修复和保护。加强水资源统一管理,以流
域为单元实行水资源统一管理,统一规划,统一调度。注重
水资源的节约、保护和优化配置,改变水资源“取之不尽、
用之不竭”的错误观念,从传统的“以需定供”转为“以供
定需” 。建立国家初始水权分配制度和水权转让制度。建立
与市场经济体制相适应的水利工程投融资体制和水利工程
管理体制。
── 加强水利基础设施的规划和建设。加快建设南水
北调工程,通过三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四
大江河联通,逐步形成“四横三纵、南北调配、东西互济”
的水资源优化配置格局。加强水资源控制工程(水库等)建
设、灌区建设与改造,继续实施并开工建设一些区域性调水
和蓄水工程。
── 加大水资源配置、综合节水和海水利用技术的研
发与推广力度。重点研究开发大气水、地表水、壤水和地
下水的转化机制和优化配置技术,污水、雨洪资源化利用技
术,人工增雨技术等。研究开发工业用水循环利用技术,开
发灌溉节水、旱作节水与生物节水综合配套技术,重点突破
精量灌溉技术、智能化农业用水管理技术及设备,加强生活
节水技术及器具开发。加强海水淡化技术的研究、开发与推
广。
四)海岸带及沿海地区。
── 建立健全相关法律法规。根据《中华人民共和国
48
海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》,
结合沿海各地区的特点,制定区域管理条例或实施细则。建
立合理的海岸带综合管理制度、综合决策机制以及行之有效
的协调机制,及时处理海岸带开发和保护行动中出现的各种
问题。建立综合管理示范区。
── 加大技术开发和推广应用力度。加强海洋生态系
统的保护和恢复技术研发,主要包括沿海红树林的栽培、移
种和恢复技术,近海珊瑚礁生态系统以及沿海湿地的保护和
恢复技术,降低海岸带生态系统的脆弱性。加快建设已经选
划的珊瑚礁、红树林等海洋自然保护区,提高对海洋生物多
样性的保护能力。
── 加强海洋环境的监测和预警能力。增设沿海和岛
屿的观测网点,建设现代化观测系统,提高对海洋环境的航
空遥感、遥测能力,提高应对海平面变化的监视监测能力。
建立沿海潮灾预警和应急系统,加强预警基础保障能力,加
强业务化预警系统能力和加强预警产品的制作与分发能力,
提高海洋灾害预警能力。
── 强化应对海平面升高的适应性对策。采取护坡与
护滩相结合、工程措施与生物措施相结合,提高设计坡高标
准,加高加固海堤工程,强化沿海地区应对海平面上升的防
护对策。控制沿海地区地下水超采和地面沉降,对已出现地
下水漏斗和地面沉降区进行人工回灌。采取陆地河流与水库
调水、以淡压咸等措施,应对河口海水倒灌和咸潮上溯。提
高沿海城市和重大工程设施的防护标准,提高港口码头设计
49
标高,调整排水口的底高。大力营造沿海防护林,建立一个
多林种、多层次、多功能的防护林工程体系。
三、气候变化相关科技工作
── 加强候变化相关科技工作的宏观管理与协调。
深化对气候变化相关科技工作重要意义的认识,努力贯彻落
实“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技指
导方针和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》对候变
化相关科技工作提出的要求,加强候变化领域科技工作的
宏观管理和政策引导,健全气候变化相关科技工作的领导和
协调机制,完善候变化相关科技工作在各地区和各部门的
整体布局,进一步强化对候变化相关科技工作的支持力
度,加强气候变化科技资源的整合,鼓励和支持气候变化科
技领域的创新,充分发挥科学技术在应对和解决气候变化方
面的基础和支撑作用。
── 推进中国气候变化重点领域的科学研究与技术开
发工作。加强气候变化的科学事实与不确定性、气候变化对
经济社会的影响、应对候变化的经济社会成本效益分析和
应对气候变化的技术选择与效果评价等重大问题的研究。加
强中国候观测系统建设,开发全球气候变化监测技术、温
室气体减排技术和气候变化适应技术等,提高中国应对候
变化和履行国际公约的能力。重点研究开发大尺度候变化
准确监测技术、提高能效和清洁能源技术、主要行业二氧化
碳、甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术、生物固碳
技术及固碳工程技术等。
50
── 加强候变化科技领域的人才队伍建设。加强气
候变化科技领域的人才培养,建立人才激励与竞争的有效机
制,创造有利于人才脱颖而出的学术环境和氛围,特别重视
培养具有国际视野和能够引领学科发展的学术带头人和尖
子人才, 鼓励青年人才脱颖而出。加强气候变化的学科建设,
加大人才队伍的建设和整合力度,在气候变化领域科研机构
建立“开放、流动、竞争、协作”的运行机制,充分利用多
种渠道和方式提高中国科学家的研究水平和中国主要研究
机构的自主创新能力,形成具有中国特色的候变化科技管
理队伍和研发队伍,并鼓励和推荐中国科学家参与候变化
领域国际科研计划和在相关国际研究机构中担任职务。
── 加大对气候变化相关科技工作的资金投入。加大
政府对气候变化相关科技工作的资金支持力度,建立相对稳
定的政府资金渠道,确保资金落实到位、使用高效,发挥政
府作为投入主渠道的作用。多渠道筹措资金,吸引社会各界
资金投入候变化的科技研发工作,将科技风险投资引入气
候变化领域。充分发挥企业作为技术创新主体的作用,引导
中国企业加大对候变化领域技术研发的投入。积极利用外
国政府、国际组织等双边和多边基金,支持中国开展候变
化领域的科学研究与技术开发。
四、气候变化公众意识
── 发挥政府的推动作用。各级政府要把提高公众意
识作为应对气候变化的一项重要工作抓紧抓好。要进一步提
51
高各级政府领导干部、企事业单位决策者的候变化意识,
逐步建立一支具有较高全球气候变化意识的干部队伍;利用
社会各界力量,宣传我国应对候变化的各项方针政策,提
高公众应对气候变化的意识。
── 加强宣传、教育和培训工作。利用图书、报刊、
音像等大众传播媒介,对社会各阶层公众进行气候变化方面
的宣传活动, 鼓励和倡导可持续的生活方式, 倡导节约用电、
用水,增长垃圾循环利用和垃圾分类的自觉意识等;在基础
教育、成人教育、高等教育中纳入候变化普及与教育的内
容,使气候变化教育成为素质教育的一部分;举办各种专题
培训班,就有关气候变化的各种问题,针对不同的培训对象
开展专题培训活动,组织有关气候变化的科普学术研讨会;
充分利用信息技术,进一步充实现有候变化信息网站的内
容及功能,使其真正成为获取信息、交流沟通的一个快速而
有效的平台。
── 鼓励公众参与。建立公众和企业界参与的激励机
制,发挥企业参与和公众监督的作用。完善气候变化信息发
布的渠道和制度,拓宽公众参与和监督渠道,充分发挥新闻
媒介的舆论监督和导向作用。增加有关气候变化决策的透明
度,促进气候变化领域管理的科学化和民主化。积极发挥民
间社会团体和非政府组织的作用,促进广大公众和社会各界
参与减缓全球气候变化的行动。
── 加强国际合作与交流。加强国际合作,促进候
变化公众意识方面的合作与交流,积极鉴国际上好的做
52
法,完善国内相关工作。积极开展与世界各国关于全球候
变化的出版物、影视和音像作品的交流和交换,建立资料信
息库,为国内有关单位、研究机构、高等学校等查询、了解
候变化相关信息提供服务。
五、机构和体制建设
── 加强应对全球气候变化工作的领导。应对气候变
化涉及经济社会、内政外交,国务院决定成立国家应对候
变化领导小组,温家宝总理担任组长,曾培炎副总理、唐家
璇国务委员担任副组长。领导小组将研究确定国家应对候
变化的重大战略、方针和对策,协调解决应对气候变化工作
中的重大问题。应对气候变化工作的办事机构设在发展改革
委。国务院有关部门要认真履行职责,加强协调配合,形成
应对气候变化的合力。地方各级人民政府要加强对本地区应
对气候变化工作的组织领导,抓紧制定本地区应对候变化
的案,并认真组织实施。
── 建立地应对气候变化的管理体系。建立地应
对气候变化管理机构,贯彻落实《国家案》的相关内容,
组织协调本地区应对气候变化的工作,协调本地区各方面的
行动。 建立地方气候变化专家队伍,根据各地区在地理环境、
候条件、经济发展水平等方面的具体情况,因地制宜地制
定应对气候变化的相关政策措施。同时加强中央政府与地方
政府的协调,促进相关政策措施的顺利实施。
── 有效利用中国清洁发展机制基金。根据《清洁发
53
展机制项目运行管理办法》中的有关规定,中国政府对清洁
发展机制项目收取一定比例的“温室气体减排量转让额” ,
用于建立中国清洁发展机制基金, 并通过基金管理中心支持
候变化领域的相关活动。中国清洁发展机制基金的建立,
对于加强候变化基础研究工作,提高适应与减缓候变化
的能力,保障《国家案》的有效实施,缓解气候变化领域
的资金需求压力,都将起到积极的作用。
54
第五部分 中国对若干问题的基本立场及国
际合作需求
候变化主要是发达国家自工业革命以来大量排放二
氧化碳等温室体造成的,其影响已波及全球。应对候变
化,需要国际社会广泛合作。为有效应对气候变化,并落实
本方案,中国愿与各国加强合作,并呼吁发达国家按《候
公约》 规定, 切实履行向发展中国家提供资金和技术的承诺,
提高发展中国家应对气候变化的能力。
一、中国对气候变化若干问题的基本立场
一)减缓温室气体排放。
减缓温室体排放是应对气候变化的重要方面。 《气候公
约》 附件一缔约方国家应按“共同但有区别的责任” 原则率先采
取减排措施。发展中国家由于其历史排放少,当前人均温室
体排放水平比较低,其主要任务是实现可持续发展。中国
作为发展中国家,将根据其可持续发展战略,通过提高能源
效率、节约能源、发展可再生能源、加强生态保护和建设、
大力开展植树造林等措施,努力控制温室气体排放,为减缓
全球气候变化做出贡献。
二)适应气候变化。
适应气候变化是应对气候变化措施不可分割的组成部
分。过去,适应方面没有引起足够的重视,这种状况必须得
到根本改变。国际社会今后在制定进一步应对气候变化法律
55
文书时,应充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题,尤
其是提高发展中国家抵御灾害性候事件的能力。中国愿与
国际社会合作,积极参与适应领域的国际活动和法律文书的
制定。
三)技术合作与技术转让。
技术在应对气候变化中发挥着核心作用,应加强国际技
术合作与转让,使全球共享技术发展所产生的惠益。应建立
有效的技术合作机制,促进应对气候变化技术的研发、应用
与转让;应消除技术合作中存在的政策、体制、程序、资金
以及知识产权保护方面的障碍,为技术合作和技术转让提供
激励措施,使技术合作和技术转让在实践中得以顺利进行;
应建立国际技术合作基金,确保广大发展中国家买得起、用
得上先进的环境友好型技术。
四) 切实履行《气候公约》 和 《京都议定书》 的义务。
《气候公约》 规定了应对气候变化的目标、原则和承诺,
《 京 都 议 定 书 》在 此 基础 上 进 一 步 规 定了 发 达 国家
2008-2012 年的温室体减排目标,各缔约方均应切实履行
其在《气候公约》和《京都议定书》下的各项承诺,发达国
家应切实履行其率先采取减排温室体行动,并向发展中国
家提供资金和转让技术的承诺。中国作为负责任的国家,将
认真履行其在《候公约》和《京都议定书》下的义务。
五)气候变化区域合作。
《气候公约》和《京都议定书》设立了国际社会应对气
候变化的主体法律框架,但这绝不意味着排斥区域候变化
56
合作。任何区域性合作都应是对《候公约》和《京都议定
书》的有益补充,而不是替代或削弱,目的是为了充分调动
各方面应对气候变化的积极性,推动务实的国际合作。中国
将本着这种精神参与气候变化领域的区域合作。
二、气候变化国际合作需求
一)技术转让和合作需求。
── 候变化观测、监测技术。主要技术需求包括:
大气、海洋和陆地生态系统观测技术,气象、海洋和资源卫
星技术,气候变化监测与检测技术,以及候系统的模拟和
计算技术等方面,其中各种先进的观测设备制造技术、高分
辨率和高精度卫星技术、卫星和遥感信息的提取和反演技
术、高性能的气候变化模拟技术等都是中国在气候系统观测
体系建设方面所急需的,是该领域技术合作需求的重点。
── 减缓温室气体排放技术。中国正在进行大规模的
基础设施建设,对减缓温室气体排放重大技术的需求十分强
烈。主要技术需求包括:先进的能源技术和制造技术,环保
与资源综合利用技术,高效交通运输技术,新材料技术,新
型建筑材料技术等方面,其中高效低污染燃煤发电技术,大
型水力发电机组技术,新型核能技术,可再生能源技术,建
筑节能技术,洁净燃气汽车、混合动力汽车技术,城市轨道
交通技术,燃料电池和氢能技术,高炉富氧喷煤炼铁及长寿
命技术,中小型氮肥生产装置的改扩建综合技术,路用新材
料技术,新型墙体材料技术等在中国的应用与推广,将对减
57
缓温室气体排放产生重大影响。
── 适应候变化技术。主要技术需求包括:喷灌、
滴灌等高效节水农业技术,工业水资源节约与循环利用技
术,工业与生活废水处理技术,居民生活节水技术,高效防
洪技术,农业生物技术,农业育种技术,新型肥料与农作物
病虫害防治技术,林业与草原病虫害防治技术,速生丰产林
与高效薪炭林技术,湿地、红树林、珊瑚礁等生态系统恢复
和重建技术,洪水、干旱、海平面上升、农业灾害等观测与
预警技术等。如果中国能及时获得上述技术,将有助于增强
中国适应候变化的能力。
二)能力建设需求。
── 人力资源开发方面。主要需求包括:候变化基
础研究、减缓和适应的政策分析、信息化建设、清洁发展机
制项目管理等方面的人员培训、国际交流、学科建设和专业
技能培养等能力建设。
── 适应候变化方面。主要需求包括:开发气候变
化适应性项目,开展极端候事件案例研究,完善候观测
系统,提高沿海地区及水资源和农业等部门适应气候变化等
能力建设。
── 技术转让与合作方面。主要需求包括:及时跟踪
国际技术发展动态,有效识别与评价候变化领域中的先进
适用技术,促进技术转让与合作的对策分析,提高对转让技
术的消化和吸收等能力建设。
── 提高公众意识方面。主要需求包括:制定提高公
58
众候变化意识的中长期规划及相关政策,建立与国际接轨
的专业宣传教育网络和机构,培养宣传教育人才,面向不同
区域、不同层次利益相关者的宣传教育活动,宣传普及候
变化知识,引导公众选择有利于保护候的消费模式等能力
建设。
── 信息化建设方面。主要需求包括:分布式的气候
变化信息数据库群,基于网络的气候变化信息共享平台,以
应用为导向的气候变化信息体系和信息服务体系,公益性信
息服务体系和发展产业化信息服务体系,国际信息交流与合
作等能力建设。
── 国家信息通报编制方面。主要需求包括:满足清
单编制需求的统计体系,确定主要排放因子所需的测试数
据,清单质量控制、气候变化影响和适应性评价、未来温室
气体排放预测等方法,以及国家温室气体数据库等能力建
设。
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